刚刚，银保监会官网发布了《中国银保监会关于新华信托股份有限公司破产的批复》，正式同意新华信托依法进入破产程序。

 

这也意味着，2001年《信托法》颁布之后，很可能第一家破产的信托公司来了。但是要注意措辞，这里只是监管同意新华信托进入破产程序，也标志着2年来引入战略投资者或者其他重整的方式失败。不过进入破产程序，后续如何演进仍然要看具体流程。

关于破产需要明确几个相关概念：

1、破产清算

是《企业破产法》规定的一项特殊的债务偿还程序。

企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，债权人或债务人可向人民法院提起破产申请。

法院受理后债务人企业就进入到特别状态，法院将指定管理人将债务企业交给管理人管理，公告债权人在限定期限内登记债权，召开债权人会议选举债委会，对债务人的所有个别清偿个别诉讼都被禁止，债务人已进行但未完成的诉讼、执行等均中止，已实施的保全措施解除，债权停止计息，重新对债务人的财产按法律规定进行统一集中偿还。

2、破产重整

由《企业破产法》规定，可由债权人或债务人可向人民法院提起破产重整，重整不同于破产清算，重整不直接对债务人财产进行统一清偿，而是按照债权人会议通过的重整计划对债务人企业继续经营，重整的目的更多是希望债务人能够继续存续下去，在经营中偿还债务。

因此，重整一般是在管理人的监督下由债务人对企业进行管理和经营。重整依然对债务进行保护，债务人的所有个别清偿个别诉讼都被禁止，债务人已进行但未完成的诉讼、执行等均中止，已实施的保全措施解除，债权停止计息，且设有担保物权的债务人财产，担保人停止权利行使。

但是如果出现诸如未按期制定重整计划、重整计划不通过、债务人情况继续恶化等情况，则重整失败，法院可以终止重整，宣告债务人破产，进行破产清算。

3、破产和解

由《企业破产法》规定，可由债务人向法院提出申请。债权人会议通过和解协议，则管理人将债务企业交由债务人管理，债务人按照和解协议对债务进行清偿，和解协议由债权人和债务人协商债务清偿事项，灵活度比破产清算高，设有担保物权的债务人财产，担保人也不停止权利行使。

但是如果出现诸如债务人的欺诈或者其他违法行为而成立的和解协议、债务人不能执行或者不执行和解协议等情况，则法院可以终止和解协议执行，宣告债务人破产，进行破产清算。

破产清算、破产重整和破产和解都是破产法规定的，都在破产法的框架下，由法院主导进行，而庭外重组和预重整则不是由破产法规定。

4、庭外重组

2019年6月22日，发改委、最高院等13家部委联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》提出“建立预重整制度，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接”。

庭外重组不是一个法定概念，法院不介入，是企业通过与债权人、投资人的自行谈判与协商，对企业进行债务调整与资产重构，完全是建立在当事人自愿原则之上。因此也不适用破产法对债务保护的种种规定。

5、预重整

预重整则是企业先行与债权人、投资人进行协商，拟定了重组方案后，再通过法律程序进行重整，这个过程中仅有指定临时管理人等有限的司法介入，介于庭外重组和进入破产重整之间。

九民纪要提出“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案。重整程序启动后，可以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准。”

预重整制度可以称为联结庭外重组和重整的桥梁，将庭外重组制度的灵活性与重整制度的刚性有机结合，有助于提高重整成功率。

现行法律并未对预重整制度予以明确规定，深圳、温州、北京、南京、苏州等地对预重整进行了有益的探索，发布了规范性文件。

而作为金融机构，新华信托还需要先完成监管机构批准的前置程序。

2022年7月，新华信托被接管两年大限将至。至今新华信托仍然没有找到战略投资者重组，因而最终不得不进入司法破产的结局。

一、新华信托接管两年期满

实际上，2000年以后信托行业整顿之后，人民银行对原有的239家信托投资公司全面整顿为68家，信托牌照再也没有新增，自此中国的信托公司进入到新的发展时期。

曾几何时，信托牌照被认为万能牌照，可以通过信托产品募集资金、发放贷款，也可以进行类投行业务，可以说兼具了商业银行和证券公司的优点，同时借助国内的基建和房地产周期，信托公司有过一段非常辉煌的时期。

但是辉煌也伴随着风险，信托公司的全牌照功能被部分民营资本利用，对金融体系产生较大危害。

2020年7月17日，银保监会官网发布消息，鉴于天安财产保险股份有限公司、华夏人寿保险股份有限公司、天安人寿保险股份有限公司、易安财产保险股份有限公司、新时代信托股份有限公司、新华信托股份有限公司触发了规定的接管条件，银保监会决定于2020年7月17日起，对上述六家机构实施接管，接管期限为一年。如接管工作未达到预期效果，接管期限依法延长，接管新华信托的是交银信托。

2021年接管期满后，新华信托接管期限又被延长一年。也就是说，在2022年7月新华信托接管期限就将届满，而且依据相关规定，接管期限最长不会超过两年。

但是至今为止，新华信托可能仍然没有找到股东接盘，也就是说在两年的接管之后，新华信托可能面临进入司法破产的结局。

回到2020年7月17日，当天银保监会宣布，新时代信托、新华信托两家信托机构存在违法违规经营行为，触发了《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条和《信托公司管理办法》第五十五条规定的接管条件。为保护保险活动当事人、信托当事人合法权益，维护社会公共利益，银保监会决定依法接管。

接管后，接管组将按照“依法合规、维护稳定、分类施策、市场化、守住底线”的原则，稳妥化解被接管机构的风险。优先采取股权重组的方式，通过引入新股东加强公司治理，聘请专业团队提升专业管理能力，加快盘活存量资产、加大司法催收力度，依法维护信托当事人和其他债权人合法权益。

而接管新华信托的，是交通银行旗下的交银信托，担任新华信托接管组组长的是银保监会非银行机构监察局局长吕宙，另由重庆银保监局党委委员金利佳及中国信托业保障基金有限责任公司党委委员、副总裁王利华担任接管组副组长。

2021年新华信托接管期限又被延长一年，同时银保监会发布公告称，经研究决定，调整新华信托接管组组长人选：银保监会信托部副主任唐炜将接替吕宙，出任新华信托接管组组长。

2022年两年的接管期限已到，新华信托仍然没有找到新的接盘方。

作为明天系的一员，新华信托的股权关系并不复杂，根据新华信托2021年8月份发布的《关于公开招募新华信托股份有限公司投资者的公告》，新华信托的股权关系为：

 

其中除了巴克莱银行，其余股权皆为明天系，明天系一致行动人对新华信托的持股高达94.43%。

新华信托未能成功引进战略投资者的原因，可能是债权人未能达成债务和解，根据新华信托公布的《关于公开招募新华信托股份有限公司投资者的公告》，成为新华信托意向投资者，需要具备以下条件：

（一）意向投资者资格条件

1.意向投资者应当符合《中华人民共和国银行业监督管理法》、《信托公司管理办法》（银监会令2007年第2号）、《信托公司股权管理暂行办法》（银保监会令2020年第4号）、《中国银保监会信托公司行政许可事项实施办法》（银保监会令2020年第12号）等法律法规中有关信托公司股东资质条件的规定；

2.意向投资者应当具有较强资本实力、良好商业信誉、清晰的关联关系和审慎的风险管控能力；

3意向投资者主业应不属于《产业结构调整指导目录（2019年本）》中的限制类及淘汰类行业；

两个或两个以上的意向投资者可联合参与重组，联合体应明确牵头人并说明每个参与方所充当的角色、分工及职责等情况。

4.意向投资者及其控股股东、实际控制人财务状况及信用记录良好；

5.意向战略投资者应当与新华信托存在良好的业务协同，能提供潜在的战略资源，能对新华信托回归信托本源，积极转型发展提供有效支持。

（二）意向投资者的承诺条件

意向投资者应承诺如下条件：

1.意向投资者认可并同意新华信托重组工作，愿意配合并支持重组工作；

2.意向投资者应依法保障新华信托债权人和信托受益人的合法权益；

3.意向投资者应依法保障新华信托现有员工的相对稳定；

4.意向投资者应确保其提供的所有文件及资料真实、合法、有效、完整；

5.意向投资者如违背上述承诺，应承担相应的违约责任。

实际上，最好的国资入场拿下新华信托的股权，民营资本拿下新华信托的股权是有困难的。但是新华信托的债权债务问题不能得到妥善解决，国资入场的可能性也不高。

二、信托：从香饽饽到无人问津

应该说，股权关系并不是新华信托迟迟不能找到接盘方的原因，因为近年也有民营信托成功找到接盘方的例子，比如安信信托。

根据银保监会官网信息，4月21日，上海银保监局官网披露公告，同意安信信托以募集新股份的方式变更注册资本。

此前，2021年7月，安信信托发布公告披露，拟向“新控股股东”上海砥安投资管理有限公司（下称上海砥安）非公开发行股票，发行价格为2.06元/股，募集资金不超过90.13亿元，扣除相关发行费用后，全部用于充实资本金。

本次非公开完成后，安信信托股权分布将发生变化，公司控股股东为上海砥安，无实际控制人。上海砥安第一大股东系上海电气（集团）总公司，持股比例约24.32%，中国信托业保障基金有限责任公司、上海机场（集团）有限公司、上海国盛（集团）有限公司、上海国际集团有限公司以及上海维安投资管理有限公司（下称维安投资）分别持股约21.54%、18.045%、18.044%、18.045%、0.008%。

同时，安信信托还与中国银行、中国信托业保障基金（以下称信保基金）、信保公司等签署《债务和解协议》，债务和解总额89.28亿元；与中国银行达成债务和解32.78亿元，与信保基金、信保公司的和解债务金额分别为44.5亿元、12亿元。

也就是说，安信信托在与主要债权人达成债务和解的基础上，成功引进上海国资，完成涅槃。

信托，作为曾经的万能牌照，到今天多家信托公司被接管，部分中小信托业务举步维艰，这些年发生了什么？

2020年可以说是信托行业强监管的开始。2020年3月1日，《信托公司股权管理暂行办法》正式施行，加强信托公司股东特别是主要股东从进入到退出全流程行为规范；5月，《信托公司资金信托管理暂行办法（征求意见稿）》出台，确立了资金信托的私募性质定位及资金投向限制等要求；11月，《中国银保监会信托公司行政许可事项实施办法》出台，在严守市场准入风险关口的前提下，匹配行业转型发展需要，激发市场活力。

同时，监管机构严格限制信托公司融资类信托的发展，随着通道类业务占比的不断下降，信托业回归主业，信托最黄金的发展期已经过去。

2021年银保监会下发《信托公司监管评级评分操作表》。相比此前而言，有23个评价要素细项出现调整，多以增加的形式补充，涉及风险监测与防控、监管政策落实情况、信保基金认购情况等。

其中，“两压一降”等监管政策落实情况被列入减分项，这意味着如果该项工作执行不到位，将予以扣分；同时，支持实体经济方面的工作效果好，则可以获得加分。

因此，信托牌照也不再稀缺，部分具有重大风险的信托公司股权无人问津也是可以理解的。

三、破产重整、债委会、破产重组区分

延伸阅读：

银保监会：信托保障基金和流动互助新规！

2月11日，银保监会发布《信托业保障基金和流动性互助基金管理办法（征求意见稿）》

办法主要修订内容如下：

1、优化基金筹集机制。根据基金功能不同，本质上是将原信托保障基金更名为流动性互助基金，同时新增设立缴纳制信托业保障基金（具体缴纳比例另行制定）。

在信托行业转型期，实行保障基金和流动性互助基金并行的筹集机制，以增强基金损失吸收能力，丰富化险资金来源；待行业转型和风险化解基本完成后，可适时调整认购标准。基于信托公司风险状况实行差异化保障基金缴费标准（不再按净资产1%认购基金，具体比例另行制定）。此举对优质信托公司而言会降低部分运营成本。

2、明确基金定位和使用方式。流动性互助基金主要发挥信托业流动性调剂功能。在符合条件的前提下，保障基金可以通过阶段性持股、设立过桥机构等方式参与信托公司风险处置。两类基金均不得用于救助被撤销或破产清算的信托公司。

3、强化道德风险防范。信托公司及其股东应当严格执行恢复与处置计划，积极开展自救。信托公司因管理失当而承担赔偿责任，应当以资本金为限，且股东和无担保债权人应当先承担损失。基金参与化险，应当遵循社会公平性原则，避免产生逆向激励。明确基金使用的禁止性行为，并对相关责任人建立追责问责机制。

本质上银保监会给信托公司树立了三道屏障，第一道是净资本，但是信托并没有严格执行资管新规里面规定的风险准备（实质上和信托保障基金和流动性互助基金重叠）；第二道就是信托保障基金、第三道是流动性互助基金。关于三者区别可以参考此前文章《何为风险准备金、风险资本准备？》。

4、未来风险项目流动性再造！

中信登信托业风险资产转让服务平台（以下简称“服务平台”），是依据55号通知的相关要來，进行信托业风险资产转让的服务行为。所称信托业风险资产指信托公司固有不良资产、信托风险资产，包括但不限于存在流动性风险的非标资金池，存在预期信用损失、或有处置损失、或有赔偿损失的信托受益权及信托计划项下资产。信托公司固有资产及信托资产的信用风险分类参照国务院银行业监督管理机构关于贷款风险分类的规定。

行业互助资金用信托业协会设立理事会来管理其实也值得探讨；协会理事会可以代表行业做委托人，受托人应当是行业头部信托公司/已托管清理干净的信托公司/，中信登或第三方托管收益权。新的保障基金、互助基金在处置风险项目的交易按照55号文要求，在相关平台挂牌，引导行业纳入规范的信息登记监督平台之中。

金融监管研究院解读：

当前，信托还需向中国信托业保障基金公司缴纳保障基金，用以化解和处置信托业的风险。下文将介绍信托公司的缴纳标准和保障基金的动用情形。

1.信托保障基金的缴纳分为两部分：一部分不涉及信托产品，由信托公司按其净资产余额的1%缴纳，每年4月底前依据上年度末的净资产余额为基数进行动态调整；一部分是新发行信托产品，资金信托按新发行金额的1%认购缴纳，财产信托由信托公司按照其收取报酬的5%计算缴纳（财产信托因为管理费很低，所以5%管理费几乎等于不用缴纳）。此外，资金信托根据业务性质不同，缴纳主体也不一样，属于购买标准化资产的投资性资金信托，由信托公司认购缴纳；属于融资性资金信托的，由融资者进行缴纳。

2.动用保障基金的情形为：

信托公司需进行重整或重组；

因信托公司违法违规经营被责令关闭、撤销；

信托公司因临时周转困难，需提供短期流动性支持。

可以看出，信托保障基金一方面是为了保障投资者的权益，另一方面类似于商业银行上交给央行的存款准备金，虽然会增加信托公司的运营成本，但是当其出现资金周转困难时，也可以对信托公司提供短期资金支持。

此外，信保基金公司向信托公司提供流动性支持可以使用自有资金或信保基金，其中，自有资金主要来源于股东出资和银行借款。信保基金公司使用自有资金为信托公司提供流动性支持属于正常的商业化行为；而信托公司凡使用保障基金，需由信托公司向保障基金公司提出申请，双方应根据使用保障基金的金额和期限等协商资金使用的条件，并签署资金有偿使用合同，办理合法有效的担保手续。因此，使用信保基金的手续及要求相对来说更为严格，因而导致信保基金公司使用自有资金的情况更为常见。截至 2020 年末，信保基金公司已累计为35 家信托公司提供约 3700 亿元人民币的资金支持，部分如下（未进一步说明使用的是自有资金还是信保基金）：

2019年5月30日，泛海控股发公告称民生信托向信保基金公司申请7亿元的流动性支持资金，武汉中央商务区股份有限公司将为上述融资提供担保；

2019年7月23日，西安银行发公告称旗下子公司长安信托将其持有的公司76732965 股限售流通股质押给信保基金公司，质押合同期限为 2019年7月10日至2020年9月25日；

2019年10月16日，爱建集团发公告称信保基金公司为爱建信托提供人民币 20 亿元的流动性支持额度；爱建集团为上述流动性支持额度20亿元提供保证担保；

陕国投2020年年报披露信托业保障基金公司提供的资金年初余额为16亿元；年末余额为18.1亿元；

2020年9月8日，安信信托披露诉讼公告，其中信保基金公司称安信信托欠付其流动性支持资金本金及相应的资金占用费、违约金合计约14.9亿元。

2021年2月，中国信托业保障基金公司官网披露了《中国信托业保障基金公司召开2021年工作会议和全面从严治党党风廉政建设工作会议》内容，其中明确截至2020年末，保障基金总资产1491.95亿元。全年通过流动性支持和风险资产收购业务向信托行业合计提供563.17亿元资金支持。

2020年，银保监起草了《信托公司资本管理办法（试行）》（以下简称“资本管理办法”）及相关配套文件，以代替原有的《信托公司净资本管理办法》。资本管理办法对资金信托设置了较高的风险系数，降低了服务信托和公益信托的风险系数，以鼓励信托公司回归本源。

以下为征求意见稿全文及解读：

信托业保障基金和流动性互助基金管理办法（征求意见稿）

第一章 总则

第一条 【立法目的】为规范信托业保障基金和流动性互助基金（以下统称基金）的筹集、管理和使用，保护信托当事人合法权益，有效化解和处置信托业风险，促进信托业持续健康发展，依据《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律法规，制定本办法。

第二条 【基金定位】信托业保障基金是指由信托公司缴纳，用于处置信托公司系统性风险、具有较大外溢性风险以及监管部门认定的其他重大风险的资金（以下简称保障基金）。信托业流动性互助基金是指由信托业市场参与者共同筹集，主要用于信托业流动性调剂的非政府性行业资金（以下简称流动性互助基金）。

金融监管研究院解读：

与原《信托业保障基金管理办法》相比，新办法增设了信托业流动性互助基金。

原办法中认购制的保障基金主要由信托业市场参与者共同筹集，用于化解和处置信托业风险的非政府性行业互助资金，在新办法更名为流动性互助基金。

新办法中，缴纳制信托业保障基金强调由信托公司缴纳，用于化解信托公司系统性风险以及其他风险。

新办法中的信托业保障基金，与证券行业的投资者保护基金、保险公司的保险保障基金一样，成为行业性的保障基金。

因此，可以认为新办法中流动性互助基金就是老办法中的信托业保障基金，而新办法中信托业保障基金虽然名字和老办法一样，但是可以认为是新设立的新品种。在信托行业转型期，实行保障基金和流动性互助基金并行的筹集机制，以增强基金损失吸收能力，丰富化险资金来源；待行业转型和风险化解基本完成后，可适时调整认购标准。基于信托公司风险状况实行差异化保障基金缴费标准，信托公司不再按净资产1%认购基金。

从目前信托行业的发展来看，行业出现了诸多重大经营风险的信托公司，甚至出现新时代信托、新华信托被监管机构直接接管的案例。同时，多家实力雄厚、经营稳健的信托公司对于信托业保障基金的强制性缴纳有新的看法。信托公司的经营出现较大分化，信托行业也在“去融资性信托”的转型期，在这样的背景下，重新调整信托业保障基金的定位，并增设新的行业基金品种，对于信托行业健康发展有重大意义。

第三条 【打破刚兑】基金不得用于向受益人进行刚性兑付。刚性兑付是指信托公司在信托产品不能如期兑付或兑付困难时，出于避免声誉风险等目的，在兑付金额与尽责程度缺乏关联性的情况下，仍以固有资金接盘、其它信托产品承接或第三方代偿等方式兑付受益人本金或收益的行为。

金融监管研究院解读：

目前国内有68家信托公司，由于2007年信托行业大整顿后信托公司牌照不再新增，所以信托牌照在一定程度上具有稀缺性。信托公司由于具体银行+投行的全牌照功能，在基建和房地产的大发展中得到了充分的发展，也积累了很多风险。

在信托公司风险化解的过程中，信托业保障基金发挥了重大作用。老办法中信托业保障基金的定位是对信托行业的风险进行平稳，而非具体的信托项目。有些信托投资者认为可以通过信托业保障基金项目来对出险信托项目进行兑付，这是不现实的。

从历史上看，多个出现重大经营风险的信托公司，都申请了信托业保障基金。一般来说，信托公司申请信托业保障基金的贷款成本为6%，同时也需要抵押物抵押或者担保。我们来看一下几个案例：

1、2019年4月29日、5月28日、5月31日，安信信托与信托保障基金分别签订了三份《流动性支持协议》，约定安信信托以持有的大童保险35%股权提供最高额质押担保，信托保障基金公司对被安信信托享受的全部债权，质押股权担保的最高债权额为20亿元。

2、2020年四川信托因资金池问题使整个信托公司陷入极端信用风险，四川信托通过宏信证券股权和川信大厦用作抵押物从信保基金处借款10亿元，用于解决四川信托的项目风险问题。

3、2020年9月初华信信托及其全资子公司分别作为出质人，向信保基金质押了一笔6亿股股权。随后华信信托在9月底资金池项目全面违约，2021年1月份的相关报道显示，华信信托仍有20余个项目处于延期和第二次延期，资金缺口约70亿元。

4、2019年5月30日泛海集团发布对外担保公告，披露控股子公司民生信托向信保基金申请7亿元的流动性支持资金，且公司控股子公司武汉中央商务公司将为上述融资提供担保。

可以看到，在历史风险化解的过程中，信托保障基金发挥了重要作用。

第四条 【有序处置】当信托公司面临流动性危机或清偿风险，可能导致系统性风险、较大外溢性风险以及监管部门认定的其他重大风险时，监管部门可以采取以下措施，有序开展风险处置：

（一）要求信托公司采取拓宽资金来源、增资扩股或市场化重组等自救措施，恢复持续经营能力；

（二）若信托公司自救失败，应当核减资本直至资本清零，原股东退出；

（三）在符合条件的前提下，基金可以参与信托公司风险化解，使其恢复正常经营；若信托公司被撤销或破产清算，基金不得对其实施救助。

金融监管研究院解读：

实际上，在历史上信托行业发生多次危机。最近一轮信托行业风险，主要是以信托公司自救为主，出险信托公司实际控制人多为民营企业。如安信信托在出现风险后，是以资产出售的方式自救。

而今天的华融信托，是中国华融资产管理公司在重组新疆国际信托投资有限责任公司基础上于2008年5月19日设立的。在华融资产出现重大风险之后，华融信托再一次走在重组的路口，针对华融信托存量债务情况，拟与主要机构债权人协商“债转股+股权转让”方式对华融信托实施本次股权重组。

在信托业保障基金管理办法出现之后，尚未有信托公司核减资本、被撤销或者破产清算的情况。

所谓有序处置，就是要求信托先自救，自救不成再考虑信托保障基金的救助方式。

第五条 【防范道德风险】使用基金化解或处置风险应当有效防范道德风险。

（一）信托公司应当严格执行恢复与处置计划，积极开展自救；

（二）信托公司因存在信息披露不实、违法违规经营、操作失误或系统崩溃等管理失当行为，承担对受益人可能的赔偿责任，但应以信托公司资本金为限，信托公司股东和无担保债权人应当先承担损失；

（三）信托公司不得使用基金向关联方、内部员工和特定客户进行利益输送；

（四）信托公司在使用基金期间，不得有本办法第三十二条规定的禁止性行为；

（五）对相关责任人依法追责，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任；

（六）基金参与信托业化险，应当遵循社会公平性原则，避免产生逆向激励；

（七）协调地方政府落实属地责任，按照权责对等、公平公正的原则开展风险处置，切实维护基金的合法权益。

金融监管研究院解读：

按照老办法，保障基金公司可以收购、受托经营信托公司的固有财产和信托财产，并进行管理、投资和处置。

保障基金公司通过收购信托公司的固有资产，有利于提高其资产的流动性和支付能力；通过对信托财产的收购，化解和处置信托产品的风险，提高信托公司应对风险的能力，支持实体经济发展。

从这个方面看，保障基金公司在经过监管机构批准后，可以收购信托财产，但是收购哪些、以什么价格、什么方式收购仍然是问题。

在这个过程中，如何保证在收购具体项目信托财产的过程中不涉及输送利益，需要各方智慧。

新办法对于保障基金救助的道德风险进行强化。信托公司及其股东应当严格执行恢复与处置计划，积极开展自救。信托公司因管理失当而承担赔偿责任，应当以资本金为限，且股东和无担保债权人应当先承担损失。基金参与化险，应当遵循社会公平性原则，避免产生逆向激励。明确基金使用的禁止性行为，并对相关责任人建立追责问责机制。

第二章 基金治理架构

第六条 【基金管理机构】中国信托业保障基金有限责任公司设立中国信托业保障基金管理有限责任公司（以下简称保障基金管理公司）和中国信托业流动性互助有限责任公司（以下简称流动性互助公司）。保障基金管理公司负责保障基金的筹集、管理和使用，流动性互助公司负责流动性互助基金的筹集、管理和使用。

第七条 【保障基金管理公司职责】保障基金管理公司作为保障基金管理人，履行下列职责：

（一）筹集、管理和运作保障基金；

（二）监测信托业风险，向国务院银行业监督管理机构提出预警、纠正或处置建议；

（三）使用保障基金参与信托公司风险处置；

（四）配合开展接管、托管和清算等工作；

（五）管理和处置受偿资产，维护保障基金权益；

（六）国务院银行业监督管理机构批准的其他职责。

第八条 【流动性互助公司职责】流动性互助公司作为流动性互助基金管理人，履行下列职责：

（一）筹集、管理和运作流动性互助基金；

（二）监测信托业风险，向国务院银行业监督管理机构提出预警、纠正或处置建议；

（三）使用流动性互助基金向信托公司提供流动性支持或参与其处置；

（四）配合开展相关风险化解工作；

（五）管理和处置受偿资产，维护流动性互助基金权益；

（六）国务院银行业监督管理机构批准的其他职责。

金融监管研究院解读：

由于老办法的信托业保障基金实际上成为流动性互助基金，而新办法的信托保障基金是新设立品种。所以中国信托业保障基金有限责任公司一分为二，分别设立中国信托业保障基金管理有限责任公司（以下简称保障基金管理公司）和中国信托业流动性互助有限责任公司（以下简称流动性互助公司）。

中国信托业保障基金有限责任公司于2015年1月16日获发营业执照，注册资本115亿元人民币。考虑到老办法信托保障基金是按信托资产的1%缴纳，而截至2021年2季度末，信托资产规模为20.64万亿元，那么2021年2季度末，信保基金规模大致在2000亿左右。

从股东方来看，有14家股东，包括中国信托业协会和13家信托公司，其具体名单和持股细节如下：

 

第九条 【信息共享与获取】保障基金管理公司和流动性互助公司与国务院银行业监督管理机构建立信息共享机制，经授权可以获取信托公司的风险评估、检查报告、评级情况和处置安排等信息。上述信息不能满足履职需要的，保障基金管理公司和流动性互助公司可以要求信托公司报送与基金筹集、管理和使用相关的其他信息。保障基金管理公司和流动性互助公司对其获悉的各项非公开信息负有保密义务。

第十条 【信息核查】保障基金管理公司和流动性互助公司在履职过程中，发现信托公司在基金筹集和使用等方面可能存在违规行为，或者报送的信息、资料真实性存疑的，可以建议银行业监督管理机构进一步核查。

对于履职过程中发现的违规问题，保障基金管理公司和流动性互助公司应当及时报告银行业监督管理机构。银行业监督管理机构应当对违规缴纳、认购、使用基金的信托公司采取相应监管措施。

第十一条 【流动性互助基金理事会】流动性互助基金理事会负责审议和决策流动性互助基金的筹集、管理和使用的重大事项。

第十二条 【互助基金理事会产生】流动性互助基金理事会按照市场化原则由中国信托业协会负责组织产生，理事人选由中国信托业协会推荐，经行业半数以上信托公司同意后产生。

基金理事会应依据本办法制定议事规则。

第十三条 【互助基金理事会职责】流动性互助基金理事会履行下列职责：

（一）审议决策流动性互助基金的筹集规则和筹集标准；

（二）依据本办法审议决策流动性互助基金的使用方案；

（三）审议决策流动性互助基金的分配方案；

（四）对流动性互助公司筹集、管理、使用基金进行监督，审议流动性互助公司收取管理费标准。

基金理事会应当将其决策的重大事项及其履职情况向国务院银行业监督管理机构报告。

第三章 基金的筹集和管理

第十四条 【保障基金来源】保障基金资金来源包括：

（一）依据本办法第十六条筹集的资金；

（二）使用保障基金获得的净收益；

（三）国内外其他机构、组织和个人的捐赠；

（四）国务院批准的其他来源。

第十五条 【互助基金来源】流动性互助基金资金来源包括：

（一）依据本办法第十七条筹集的资金；

（二）使用流动性互助基金获得的净收益；

（三）国内外其他机构、组织和个人的捐赠；

（四）国务院银行业监督管理机构和财政部批准的其他来源。

第十六条 【缴纳标准】保障基金由信托公司按照各类信托业务收入和固有业务收入的一定比例缴纳，其费率由基准费率和风险差别费率构成。基准费率根据经济金融发展状况和保障基金积累水平确定和调整，风险差别费率根据信托公司风险状况以及可能给保障基金造成的预期损失等因素确定和调整。保障基金缴纳具体范围、费率、频率的确定和调整，由国务院银行业监督管理机构商有关部门批准同意后执行。

第十七条 【认购标准】流动性互助基金实行以下筹集标准，必要时可以根据信托行业转型和风险化解情况进行调整：

（一）资金信托按新发行金额的1%逐季认购，其中，实质提供融资的资金信托由融资方认购，投资标准化产品的资金信托由信托公司认购，投资非上市股权的资金信托由用款方认购；

（二）财产信托由信托公司按其收取报酬的5%逐年认购。

金融监管研究院解读：

在本质上是把老办法里信托保障基金一分为二。

从筹集方式上，我们就可以看出新办法信托保障基金和流动性互助基金的区别。新办法信托保障基金筹集方式是缴纳，缴纳主体是信托公司，而流动性互助基金筹集方式是认购，认购主体是信托资产。

新办法信托保障基金的缴纳方式，参考了2022年1月28日，中国银保监会《保险保障基金管理办法（征求意见稿）》中的缴纳方式：将固定费率调整为基准费率加风险差别费率。

同时，基准费率和风险差别费率的缴纳更加灵活，这样可以方便在不同时期根据不同情况来缴纳。

新办法中流动性互助基金，在一定程度上参考老办法中信托业保障基金的办法。我们看一下老办法中对于信托保障基金的收取方式：

（一）信托公司按净资产余额的1%认购，每年4月底前以上年度末的净资产余额为基数动态调整；

（二）资金信托按新发行金额的1%认购，其中：属于购买标准化产品的投资性资金信托的，由信托公司认购；属于融资性资金信托的，由融资者认购。在每个资金信托产品发行结束时，缴入信托公司基金专户，由信托公司按季向保障基金公司集中划缴；

（三）新设立的财产信托按信托公司收取报酬的5%计算，由信托公司认购。

我们可以看到，老办法的第（一）条中由信托公司按净资产的1%强制缴纳的信托业保障基金，在新办法仍然是信托业保障基金，只不过从固定费率调整为基准费率加风险差别费率。

老办法中第（二）（三）条由信托财产认购的1%，在新办法更名为流动性互助基金，比例仍然是1%，新办法强制了认购频率是按新发行额逐季认购。

第十八条 【本金返还及收益分配】流动性互助基金收入扣除日常支出后，净收益率高于国家一年期存款基准利率的，按照国家一年期存款基准利率向认购人分配收益，剩余部分计入基金余额。收益率低于国家一年期存款基准利率时，由流动性互助公司提出收益分配方案并报基金理事会审议。

流动性互助基金本金及收益由流动性互助公司按季度与信托公司结算。信托公司在每个信托产品清算时向其认购者支付本金及收益。季中发生信托产品清算的，由信托公司先行垫付。

金融监管研究院解读：

信托保障基金的收益分配基准和分配方式没有变化，不过考虑到新办法出现了新品种，结算方式有所变化。

老办法中信托公司按净资产余额和新发财产信托认购的基金，其本金及收益由保障基金公司按年度与信托公司结算。

投资性资金信托和融资性资金信托认购的保障基金，其本金及收益由保障基金公司按季度与信托公司结算。信托公司在每个信托产品清算时向其认购者支付本金及收益。季中发生信托产品清算的，由信托公司先行垫付。

也就是说，未来只有信托财产认购的流动性互助基金会与信托公司结算，而信托公司缴纳的信托保障基金，则作为长期的行业性保障基金，本金收益不再与信托公司结算。

第十九条 【分账管理】流动性互助公司应当将流动性互助基金列为受托资产，对流动性互助基金和自有资产实行分别管理、分账核算。信托公司若使用保障基金和流动性互助基金处置或化解风险，应当对两类资金分别记账。

第二十条 【紧急融资渠道】为支持信托业风险化解和处置，经国务院银行业监督管理机构商有关部门制定融资方案并报国务院批准后，保障基金管理公司和流动性互助公司可以通过发行金融债券等形式融资。

金融监管研究院解读：

2015年参与资本市场救市的中国证券金融公司，就曾经火线发债募集资金，来投向大幅波动的股票市场。对于保障信托行业健康发展的信托保障基金管理公司，也应该有发行债券的权利。

这样可以方便信托保障基金公司在行业出现重大风险，需要紧急融资的时刻，有正常融资的渠道和能力。

第二十一条 【日常运用】保障基金和流动性互助基金的日常运用主要限于银行存款，购买同业存单、政府债券、中央银行债券（票据）、货币市场基金、信用等级较高的金融债券和中央企业债券，以及经国务院银行业监督管理机构、财政部批准的其他资金运用方式。

第二十二条 【稳健管理】保障基金管理公司和流动性互助公司应当加强全面风险管理，对基金进行稳健投资和运营，平衡基金的安全性、流动性和收益性，增强基金的损失吸收能力。

金融监管研究院解读：

新办法在一定程度上对信托保障基金的投资范围进行拓宽。老办法中，保障基金公司投资主要限于银行存款、同业拆借、购买政府债券、中央银行债券（票据）、金融债券、货币市场基金，新办法增加投资同业存单和中央企业债券。而且“信用等级较高”这一表述也具有较大的空间，给信托保障基金的投资部门一定回旋的余地。

第四章 基金的使用

第二十三条 【风险判断】保障基金管理公司和流动性互助公司应当综合利用尽职调查、监管共享机制等信息渠道，判断信托公司风险性质和风险程度，据此确定保障基金和流动性互助基金的使用方式、使用条件和决策程序。

第二十四条 【保障基金使用方式】保障基金管理公司可以下列方式使用保障基金：

（一）对于面临一般性清偿风险，但有望恢复正常经营的信托公司，通过阶段性持股、设立过桥机构或特殊目的载体、收购风险资产等方式参与其风险处置；

（二）国务院银行业监督管理机构批准的其他使用方式。

对于面临严重清偿风险、需撤销或破产清算的信托公司，不得使用保障基金对其实施救助。

第二十五条 【互助基金使用方式】流动性互助公司可以下列方式使用流动性互助基金：

（一）向存在临时资金周转困难的信托公司提供短期流动性支持；

（二）对于面临一般性清偿风险，但有望恢复正常经营的信托公司，通过提供流动性救助等方式参与其风险处置；

（三）国务院银行业监督管理机构批准的其他使用方式。

对于面临严重清偿风险、需撤销或破产清算的信托公司，不得使用流动性互助基金对其实施救助。

金融监管研究院解读：

这在一定程度上界定了新信托保障基金使用的方式。就是在信托公司出现风险时，首先进行风险定性，如果认定为一般性清偿风险，那么就是以阶段性持股、设立过桥机构或特殊目的载体、收购风险资产等方式参与其风险处置，如果认定为严重清偿风险、需撤销或破产清算，那么保障基金不得救助。

信托保障基金是救活不救死，关键是如何界定一般性清偿风险与严重清偿风险等。

与信托保障基金可以持股、收购信托风险资产不同，互助基金则只提供流动性支持，而且互助基金的对象只能是信托公司，不能针对信托资产。

信托保障基金是救命，互助基金是救急和救穷。

第二十六条 【使用条件】使用保障基金和流动性互助基金应当符合以下条件：

（一）基金以阶段性持股、设立过桥机构或特殊目的载体、收购风险资产等方式参与信托公司风险处置的，在资产定价、利润分配、资金退出等方面应当遵循市场化、法治化原则；

（二）流动性互助基金向信托公司提供流动性支持或流动性救助的，信托公司应当办理合法有效的担保手续，并提交风险化解方案和基金偿还计划。

第二十七条 【保障基金决策机制】使用保障基金处置风险，由国务院银行业监督管理机构制定风险处置方案，保障基金管理公司草拟基金使用方案，商有关部门后报国务院批准。

第二十八条 【流动性互助基金决策机制】使用流动性互助基金应当履行以下程序：

（一）流动性互助基金向信托公司提供流动性支持，由流动性互助公司自行决策；

（二）以其他方式使用流动性互助基金，由流动性互助公司草拟基金使用方案，经基金理事会审查后，报国务院银行业监督管理机构批准。

第二十九条 【损失扣减】流动性互助基金因使用导致余额减少时，先扣减与出险机构相关的流动性互助基金余额，以及由历年留存净收益等来源产生的公共积累部分。公共积累部分扣减完毕后，再以其他信托公司相关流动性互助基金占比为权重扣减其基金余额。

第三十条 【偿还来源】信托公司申请使用保障基金或流动性互助基金化险，应当提前做好基金退出安排。使用基金化险后，可以信托公司各项业务收入、资产处置收入、信托公司股东分红、股权溢价和其他收入作为基金偿还来源。

第三十一条 【限额管理】保障基金管理公司和流动性互助公司使用基金以各种方式参与化险，应当根据基金集中度管理要求和损失承担能力，加强基金使用的限额管理，并纳入风险化解或处置方案。

金融监管研究院解读：

在未来信托保障基金与流动性互助基金，将是并行的两个公司，其存在方式、救助机制均有不同定位。

保障基金针对的风险级别更高，使用时要首先经由国务院银行业监督管理机构制定风险处置方案，保障基金管理公司草拟基金使用方案，商有关部门后报国务院批准。

流动性互助基金则面对的风险级别较低，决策级别也低，流动性互助公司可自行决定。

所以流动性互助基金更像是省联社，下属农商行存放备付金，在农商行出现资金周转问题时，省联社提供流动性救助。

而信托保障基金更像人民银行，在最极端情况产生时，运用央行接管、准备金或者其他力量，来实现救助。

总体来说，将原信托业保障基金分为信托业保障基金与流动性互助基金，是正本清源，对信托公司经营风险进行等级区分，为信托行业的正常运转提供保障。

第五章 风险管控

第三十二条 【禁止行为】信托公司不得使用流动性支持资金向股东分红。信托公司接受基金以其它方式化险的，不得有以下禁止性行为：

（一）向董事、监事、高级管理人员以及相关责任人员发放奖金和绩效薪酬；

（二）向股东分红；

（三）对外新增提供借款、担保或者进行重大投资；

（四）允许董事、监事、高级管理人员以及相关责任人员离职；

（五）其他可能影响偿债能力的行为。

第三十三条 【报告义务】信托公司使用保障基金或流动性互助基金期间，应当自每月结束之日起七个工作日内，向保障基金管理公司或流动性互助公司报送基金使用情况、基金债务偿还或股利分配计划执行情况、风险化解和处置情况等信息。

第三十四条 【资金监控】保障基金或流动性互助基金以各种方式参与信托业化险，属地银行业监督管理机构应当会同保障基金管理公司或流动性互助公司组成资金监控组，全程跟踪基金使用情况，若发现重大问题，应当及时予以纠正。

第三十五条 【违约惩戒】保障基金管理公司和流动性互助公司可以建议属地银行业监督管理机构检查信托公司使用基金相关情况。若信托公司违反合同约定，保障基金管理公司和流动性互助公司可以采取提高基金借款利率、要求补充增信措施或者限制申请增量资金等措施。

第三十六条 【资金退出】保障基金管理公司和流动性互助公司应当持续跟进信托公司风险状况和处置进展，促进保障基金和流动性互助基金安全回收。属地银行业监督管理机构应当督促信托公司积极化险、稳健经营，严格执行基金债务偿还或股利分配计划。

第三十七条 【总结评估】国务院银行业监督管理机构应当对保障基金管理公司和流动性互助公司参与信托业风险化解和处置的过程和效果进行总结评估。

第六章 监督管理

第三十八条 【监管部门职责】国务院银行业监督管理机构对保障基金和流动性互助基金的筹集、管理和使用进行监督。

国务院银行业监督管理机构应当制定中国信托业保障基金有限责任公司及其子公司监督管理具体办法，并加强监督管理。

第三十九条 【财政部职责】财政部负责保障基金管理公司的国有资产管理和财务监督。

第四十条 【信息披露】保障基金管理公司和流动性互助公司应当按年度编制基金筹集、管理和使用报告，经审计后报送国务院银行业监督管理机构和财政部。

保障基金管理公司和流动性互助公司应当按年度向信托公司披露基金筹集、管理和使用等相关信息。

第四十一条 【年度报告】国务院银行业监督管理机构按年度向国务院报告保障基金和流动性互助基金的筹集、管理和使用情况。

第四十二条 【档案管理】保障基金管理公司、流动性互助公司、信托公司及其托管清算机构应当妥善保管保障基金和流动性互助基金的业务合同、收划款凭证、兑付清单等原始凭证，以及使用基金参与风险化解和处置的相关文件，确保文件档案的完整性。

第四十三条 【监管措施】对于拒绝或故意拖延缴纳认购基金，违规运用基金或者存在其他违规情形的信托公司及其责任人，银行业监督管理机构可以依照《中华人民共和国银行业监督管理法》规定采取相关监管措施。

第四十四条 【行政处罚和刑事责任】对于存在挪用、侵占或骗取基金等违法行为的有关单位及其从业人员，应予以行政处罚的，依照有关规定进行行政处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任。

第七章 附则

第四十五条 【清算解散】保障基金、流动性互助基金的清算和中国信托业保障基金有限责任公司或其子公司的解散均须经国务院批准。

第四十六条 【解释权】本办法由国务院银行业监督管理机构会同财政部负责解释。

第四十七条 【生效时间】本办法自发布之日起施行，原中国银行业监督管理委员会和财政部2014年12月9日发布的《信托业保障基金管理办法》（银监发〔2014〕50号）同时废止。