更新时间：2022-04-27
上世纪90年代分税制改革大背景下应运而生的城投公司，在我国城镇化进程中扮演了举足轻重的角色，大规模的土地一级开发及基建热潮推动我国城市建设快速发展。然而，高速发展的背后是生产要素的大量投入和风险的聚集，中央对地方债务的清理以及供给侧改革对经济发展的质量要求，都倒逼城投公司进行全方位转型。
01 债务规模庞大
上世纪90年代初，受分税制改革的影响地方政府财权大大削弱。由于预算法规定不得以政府为主体发行债务，为加快城市建设，承担地方政府投融资任务的城投公司应运而生。过去20年伴随着城市建设的高歌猛进，城投公司肩负的债务规模也空前膨胀。2014年中央发布的43号文及其之后出台的系列文件，都致力于厘清地方政府与城投公司债务边界。然而，地方投融资体制的彻底转换需要一定过程，而且城市发展对投资有着固有的内在需求，导致城投公司的债务规模仍然在防控过程中惯性增长。近年来，全国各大城投公司纷纷步入还本付息的高峰期，债务集中到期导致流动性紧张，企业再融资能力下降，资金链进一步承压。
城投公司作为政府融资平台的历史早已经终结，政府托底、刚性兑付的时代已经过去了。整体上看，城投公司普遍面临着债务压力大、融资难等突出问题，甚至有些城投公司已经不堪重负，成为债务重压下的僵尸企业。
区县城投公司显然是城投群体里面压力最大的一类，尤其是中西部的区县城投公司，所处区域的地方政府家底不厚、短板突出、存量债务巨大、投资建设资金缺口大，导致其压力更大。
区县城投公司该怎么发展？显然，在隐性债务严监管的背景下，市场化的债务处置、市场化的投融资模式是关键。但面向未来，怎么才能变被动为主动，怎么才能有喘息之机？显然，转型发展已经迫在眉睫。
02 区县城投公司的困境根源于行政化发展模式
城投公司的产生是来源于地方政府的融资需要，是中央和地方事权、财权划分的结果。从诞生之日起，城投公司的发展就不是自主市场选择的结果，而是行政化的结果。在长期的发展过程中，地方政府过于强调融资、建设，而忽视城投公司的公司发展的需求，对城投公司按部门、事业单位管理，让城投公司失去了企业发展本应具有的内生动力。
第一，行政指令代替了公司决策与管理。城投公司的经营目标、经营计划、重大工作、融资需求、投资指向无一不是来源于地方政府，很多地方政府也热衷于将城投公司看作一个部门，以行政命令代替公司的董事会、经理层，代替公司的管理体系。这样一来，城投公司就习惯于听命令、看通知，而疏于公司治理、经营、管理，自然也就不再具备独立的市场化生存能力。
第二，资源代替了能力。城投公司长期以来是依靠地方政府注入的资源、资产、资本、资金获得发展空间的。地方政府将可以融资的土地等资产、资本、资金注入城投公司，壮大资产规模，增强融资能力。这个过程中城投公司也养成了“看米下锅”的模式，对地方财政极端依赖，完全不具备市场化的经营能力，依赖资源而缺乏能力。
第三，长期缺乏公司运作的组织与队伍基础。在所有国有企业类型中，区县城投公司的公司治理能力非常薄弱，公司的组织支撑能力、队伍的结构等都处于较弱水平，缺乏专业组织、专业人才、专业管理能力，有一种“守着金饭碗要饭”的感觉。
所以，区县城投公司想要突围，从行政化到市场化是必由之路，化被动为主动才能真正突围。
03 不积极主动，区县城投公司将被市级平台公司“上整下”
如果说区县城投公司重组整合以前是地方政府对旗下公司整合的话，未来将出现一个明显的变化：市级平台公司向下整合，从根本上改变区县城投公司的生存土壤与发展模式。
市级平台公司相对而言资源、资产、资本、资金状况更为优越，甚至旗下拥有上市公司、金融/类金融机构，信用等级更高、融资能力更强，相对区县城投公司来说处于优势地位。
但市级平台公司也面临着重组整合、发展壮大的压力。在市级国有经营性资源、资产、资本、资金已经瓜分殆尽的情况下，通过兼并重组、吸收合并区县城投公司的优质资产、资本、资金、业务等，就成为市级平台公司发展的一大方向。
而省市也乐于见到这一幕。有些省市在文件里明确鼓励“以市带县”。如陕西省明确要“积极推行‘ 以市带县’模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司； 鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。”甘肃省也明确提到“ 积极推行'以市带县'模式，多渠道向县级平台增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。”
市级平台向下整合对于区县城投公司来说是巨大的压力，要求区县城投公司加快发展，与市级平台公司竞争优质资源、资产、资本、资金。如果被市级平台公司抢先一步将优质资源、资产等重组整合，区县城投公司将逐渐空壳化。如果区县城投公司被实际平台公司重组并表，实际上区县平台公司将失去发展的自主权，未来将遇到巨大的挑战。
04 经营性业务基础薄弱
城投公司的传统主营业务多为基础设施建设、土地一级开发以及政府准入的公益性及准公益领域。长期以来形成了代政府进行项目融资建设，靠财政返还弥补项目成本的固有模式。此种经营形态严重依靠政府信用和财政资金，与政府之间形成一种“寄生”关系。虽然近年来平台融资功能逐渐剥离之后城投公司纷纷进行市场化转型，也基本上形成了经营性业务板块，然而相比基础设施建设投资，经营性投资仍然存在比重不高、回报率较低的问题，整体投资结构欠均衡，投资效益还处在低水平阶段。
05 积极主动，区县城投公司要善于借助外力发展
区县城投公司要转变思路，要从资产为王向资本为王转变，真正将自身做成资本运营平台，积极整合优质资本，充分发挥国有资本的带动作用与影响力，加快资本、资金向本区域聚集，借助外力发展，积极主动推动股权多元化和混合所有制改革。
区县城投公司应该根据自身情况积极推动本级公司的股权多元化。城投公司一般存在着债务问题、资产问题以及队伍自身的问题，引入社会资本比较难，但完全可以引入公有资本，改变股权结构，引入优质国有股东，从而整合资源发展。
有些省市已经明确鼓励区县城投公司的股权多元化。如山东省明确要“积极引进省内外战略合作伙伴及社会资本投入，逐步将融资平台公司打造成产权主体多元化、治理结构完善、符合现代企业制度要求的国有企业”。
比如，可以引入国开行、农发行及央企、地方国企等国有资本推动了股权多元化，推动区县城投公司从国有独资公司转变为国有全资公司，改善公司治理，建立现代企业制度，从而推动市场化经营机制的建立，有利于区县城投公司的快速发展。
但在区县城投公司本级不是很适合引入社会资本。社会资本可以在区县城投公司的业务、子公司进行合作，通过业务合作、股权合作等方式引入优质的民营企业等，充分发挥非公有制企业的市场化经营机制优势，加快业务发展，提高自身的经营管理水平。
06 着力信用能力建设，创新融资途径
现金流是公司正常运营的基础，融资是确保公司流动性最关键的环节。平台公司脱离政府信用“背书”后，自身造血机制普遍尚未形成，“输血”途径是否畅通则成为决定其生存亡的关键因素。为确保融资工作稳定有序，城投公司须着力信用能力建设，积极拓宽融资渠道，维护公司信用，规范公司信息披露，积极防范与化解债务风险。一是维护提升公司信用，杜绝逾期。同时加强与投资人沟通，主动把公司“推出去”，把投资者“引进来”。二是创新融资途径。以不发生系统性风险为目标，侧重考量资金落地时效和资金使用灵活度，同时加大长期融资和权益工具比重，增加项目储备。保障通道助力发行，争取银行********，启动境外债、中票、永续票据等多种融资方式，确保有效应对偿债高峰。三是加强融资包装工作。加强金融机构对项目的参与度，从项目前期介入，鼓励全流程跟进。了解项目投资计划和融资需求，优化融资结构，为项目提供更为匹配的融资产品。四是做好债务管理工作，理清各项债务情况，确保融资合法合规，同时合理规划存量及新增债务的还款期限，做好错峰还款，避免集中还本付息造成的流动性紧张。
07 优化业务布局，升级经营模式
为了培育自身造血机制，城投公司须充分挖掘现有产业的潜力，围绕市场化战略定位，通过不断完善产业生态体系，培育公司内生发展动力，实现收入和利润的多元化格局。目前我国正在大力推进新型城镇化建设、工业全面深化及产业智能化升级，新风口下城投公司可适当涉水文旅教育产业，以及5G、特高压、新能源、人工智能、工业互联网和区块链等新基建领域。此处仅以目前城投公司基本具备的几大业务板块为例，阐明经营模式升级的具体途径：一是片区开发板块重点推进产城融合模式升级，积极探索“特色小镇、产业新城”开发模式，打造片区产业集群，实现由土地收益导向型向综合收益导向型转变;二是城市建设板块重点推进EPC一体化模式升级，打造建筑产业完整产业链;三是房地产开发板块着力构建业务体系，推进开发资质升级，推进物业混改，培育项目销售运营能力，特别是商业运营能力，推进产品标准化和品牌化建设;四是城市资源板块着力打造城市公共资源运营平台，加大对城市资源的进一步整合，形成城市开发、建设、运营全产业链的运营体系;五是类金融板块强化风险防范，消化存量风险，逐步构建完善的金融服务模式，统筹各项金融业务，切实破除体制机制障碍，实现金融混业经营。
在特殊经济背景下应运而生的城投公司，虽然存在诸多历史遗留问题，然而随着地方产业发展机遇的显现，城投公司在产业导入和城市运营方面仍然有着深厚的资源基础和发展优势。未来有望通过管理、经营及融资能力的全方位转型，成为以国有资本投和运营主要手段的综合型运营开发主体。
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