更新时间：2022-02-09
在高速发展的城镇化进程中，地方政府投融资平台在促进地区经济发展、推动城镇化建设中扮演着重要角色。地方政府为了推进经济发展和城市建设，进行了规模巨大的融资，同时也形成了巨额的政府性债务。这些债务大部分也是由政府平台公司承担和背负的。但受制于地方政府平台公司经营性资产缺乏、盈利能力不足，以及规模庞大的债务和缺少债务偿还机制等因素，地方政府投融资平台的债务风险始终居高不下。“十四五”期间，地方投融资平台进入转型提升的关键时期，如何化解政府性债务风险，摆脱平台公司负债率过高的瓶颈，已成为当前地方政府和平台公司迫切需要解决的重要问题。
一、平台公司债务率高低直接反映了政府性债务的风险
由于地方政府平台不仅连接着政府端，而且还与金融市场紧密联系，在政府平台公司快速发展时期，平台公司举债基本靠政府的信用背书，以政府的信用为担保。也是由于金融界长期以来形成的对地方政府平台公司的“城投信仰”，使得各类金融和投资机构，将政府平台公司认定为优质的融资客户，源源不断地向它们提供各类融资安排，这也导致了地方政府平台公司的债务规模不断增加。
从融资的资金来源分析，地方政府平台公司超过70%的融资资金来源于银行贷款和各类债券融资。而从地方政府平台公司偿还债务的情况来看，也基本上是以“借新债还旧债”和“拆东墙补西墙”的方式，勉强维持平台公司的债务运转。一旦出现地方政府平台公司周转不灵，或者金融政策发生根本性改变，那么其政府性债务的风险，将迅速传播开来，甚至引发系统性、全局性风险。
因此，我们一定要防患于未然。特别是在当前进入“十四五”以后平台公司转型提升的关键时期，解决好地方政府平台公司的债务风险，不仅是地方政府平台公司探索市场化转型的现实要求，也是地方政府从根本上解决好政府性隐性债务风险的重要手段。其中，突破平台公司债务率过高的瓶颈，已成为当前各级政府和平台公司领导迫切需要关注和解决的首要问题。
资产负债率是指企业负债总额占企业资产总额的百分比。这个指标反映了在企业的全部资产中由债权人提供的资产所占比重的大小，反映了债权人向企业提供信贷资金的风险程度，也反映了企业举债经营的能力。对于政府平台公司来说，资产负债率在40%-60%之间，一般被认为是适宜水平。但是一旦政府平台公司的资产负债率超过60%甚至现在绝大部分的平台公司资产负债率都到达了70%甚至更高，那么，这就意味着政府性债务存在着相对较高的债务风险。
二、平台公司债务率高低直接影响了平台公司的运行
一般情况下，平台公司的债务率越高，企业违约的风险就越大。相较于市场上较为活跃的投融资企业，地方政府投融资平台投资项目主要是建设周期长、收益较低的公益性或者非营利性项目。这些项目的债务特征是负债规模大，且增长速度快。经过长期积累，平台极易产生债务违约风险。
其次如何处置到期债务，也是不少地方政府投融资平台公司转型的核心任务之一。在实际运行过程中，地方政府投融资平台在转型过程中仍然无法避免产生债务违约现象。一方面，金融监管环境逐渐趋严，对于地方政府投融资平台来说，融资通道越来越少，也会带来越来越多的投融资平台出现资金链断，发生债务违约的影响。
第三，较高的债务率还会降低政府平台公司的再融资能力。政府平台公司的再融资能力对其信用风险的影响大于公司中长期的盈利能力，而再融资能力在很大程度上取决于其负债水平。高负债最直接表现是资金短缺，无力偿还到期借款本息，不仅容易引发违约风险，还会使导致政府平台公司的信誉大打折扣。
第四，较高的债务率也会导致政府平台公司的融资成本上升。通常企业的资金成本上升，当负债比率超过最佳点后，风险将迅速增加。无论是企业的所有者还是债权人都必然要求相应的风险补偿率，其投资必要报酬率甚至会高于负债率提高的幅度增加，从而导致企业融资带来的资金成本的上升。
三、突破地方政府平台公司负债率过高瓶颈的举措
（一）实行政府性资产重组
为加快推进国有企业改革步伐，一方面要尽快地对城市资源、政府资产和国有企业进行清产核资，盘清家底，再以产权改革和资产重组为突破口，理顺企业的产权关系，积极推进国有企业的兼并重组，鼓励平台企业加大兼并重组力度，做大政府平台公司的资产规模；另一方面，还要完善现代企业制度强化自我约束。通过建立健全现代企业制度、完善公司治理结构，对企业负债行为建立权责明确、制衡有效的决策执行监督机制，加强企业自身财务杠杆约束，合理安排债务融资规模，进而有效控制企业杠杆率，形成合理资产负债结构。
（二）理顺政企关系，剥离政府隐性债务
地方政府投融资平台要想化解政府隐性债务风险，必须逐步与政府债务进行划断，关键步骤是要剥离代政府融资职能，明确政府与投融资平台间的债务关系。在此过程中，政府应主动出击，不再通过行政方式指挥地方政府平台公司进行投融资活动。一方面，地方政府梳理清晰与政府投融资平台职能部门之间的“契约”关系。地方政府不能再将地方政府投融资平台作为举借债务的工具，要致力于提升地方国企经营能力和盈利水平，从根源上解决资金短缺问题。另一方面，妥善处理平台公司中的政府隐性债务。地方政府投融资平台公司的隐性债务形成的主要原因之一，是替政府承担了相应的风险，进而使得自身隐性风险增加。因此，政府必须解决隐性债务。关于政府隐性债务，政府可通过发行专门的政府债券主动置换；针对平台自身隐性债务，政府可通过资产盘活、推行混合所有制、PPP模式创造现金流，降低平台的隐性债务。
（三）优化治理结构，强化内部管理
地方政府投融资平台转型，要站在更宏观的角度，全面认识所处的大环境，积极配合国家和地方发展政策，顺应新一轮国企改革和新型城镇化建设要求，主动把握发展机遇，适应市场竞争，迎接新的挑战。在改革具体实施过程中，地方投融资平台在市场化运行中内部管理机制存在的问题逐渐凸显，包括可能出现的债务风险。
因此，为顺利转型，地方政府投融资平台可通过以下途径完善内部管理与控制。一是完善法人治理结构。地方投融资平台应依法优化治理章程，建立董事会、监事会、职工代表大会等职能部门，并明确各自的职责，发挥职能效应。二是变革用人机制。平台需改变之前启用公职人员的习惯，制定现代化的领导选聘与员工招聘机制。同时，平台还应建立完善的员工约束机制和考核机制，实现内部管理向硬约束与强激励方面发展，提升内部管理与控制质量。三是强化风险控制。地方政府投融资平台需要根据自身发展现状，制定有效的债务风险管理方案，提高预测债务风险的能力，确保在面临重大债务风险之时，仍然具有应对方法。
（四）广开经营渠道，优化资产结构
地方政府平台公司在转型过程中难以在短期内产生营利性收入，所以出现了到期债务无法偿还的现象。再加上转型初期平台对市场化运行环境较为陌生，因此在短期内出现了存量风险激增的现象。针对于此，地方投融资平台应积极开辟多元化的经营渠道，不断调整和优化资产结构。在这方面，主要是做好以下工作：
一是最大化发挥土地利用价值。地方政府平台公司可充分利用自身国有企业的资金与资源优势，对存量土地结合市场行情进行合理规划，通过分步开发与分期投入实现土地最大化增值利用。二是整合区域内优质资源。一方面，地方政府投融资平台可优化公司资产质量，改善财务表现，提升信用评级。另一方面，优质经营性资源汇聚也可支持公司进行市场化转型，培育市场化业务。同时再配套市场化的管理机制、人才体系和激励考核等措施，合力支持公司发展自身市场化业务。三是进行资本经营。地方政府投融资平台要积极推动产业基金、混改、收购上市公司等股权运作，放大国有资本的带动功能，为城市经营、土地经营与资源经营提供广泛的资金来源与专业背景支持，有力推动公司存量债务化解、增量项目建设与市场化业务的发展。
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