更新时间：2021-02-13
新一年的专项债券额度下达在即，各地方政府的项目储备、项目前期工作已然热火朝天。但在近期下达的政策文件中，继续着重强调了“专项债券规模可用于资本金的部分保持不变，仍为25%”。
这意味着加强专项债券资金作为项目资本金可能是今年的重点工作，值得地方政府、省级财政管理部门对此进行高度重视。
为何鼓励债券资金作项目资本金？自2019年专项债大规模发行以来，专项债券在新增地方债中的比重越来越大，但数万亿的专项债资金带来了怎样的效果，却受到比较多的质疑。
如2019年新增专项债券2.15万亿，但在全国GDP增长6.1%、固定资产投资增长5.4%的背景下，基础设施投资仅增长3.8%。到了2020年，这一趋势仍在继续，用于基础设施建设的专项债券规模达到了3.55万亿，全年GDP增长2.3%，固定资产投资增长2.9%；但基础设施投资仅增长0.9%，远低于市场预期。
为了改善专项债拉动固定资产投资、尤其是基础设施投资效果不佳的现象，国务院在2019年6月开始试点，允许专项债券资金作为项目资本金，且在2020年把可用于资本金的规模提高到了25%，希望通过这一特殊的途径来撬动更多的投资，起到积极财政撬动社会投资的作用。
在2021年，财政部加大了对地方隐性债务的管控力度，城投企业的市场化融资也显得明暗未卜；在这样的大背景下，地方政府对于专项债券的依赖进一步加大，如何用好、用活这一积极财政的工具，将是今年的重中之重。
因此，财政部与各地政府均对专项债资金给予厚望；既希望其能够进一步拉动固定资产投资与需求，也希望通过债券资金撬动更多的社会投资，发挥积极财政工具的更大效果。
专项债作资本金，有哪些要求？
按照市场的预测，今年的地方专项债券新增额度预计仍将保持在3万亿的高位；继续保持25%规模可用于资本金的话，意味着将有7500亿左右的资金可作项目资本金。这将带来非常大规模的投资，且可撬动更多的社会资金进入基础设施投资领域。
不过，专项债券作资本金也不是每个项目都可以，必须具备以下条件：
一是限定在重大项目。必须符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；或者是列入发改委重点项目库的重要项目。
二是作资本金必须获得省级财政部门批准。运用债务性资金作资本金属于“特事特办”，需要设计专门的资金使用方案、运用比例和偿还方式，需要获得上级财政部门的审批与同意。
三是必须具备向金融机构市场化融资条件。专项债资金作项目资本金，本质上是为了进一步撬动社会投资；所以项目本身必须具有市场化的现金流，能够通过经营性的收入来获得银行贷款等市场化融资。
因此，从财政审核的角度来说，专项债券作资本金的规模应当是解决市场化融资后项目剩余的资金缺口，同时也弥补当地财政的资本金不足。
因此，从实际操作的角度来说，有几类项目比较适合用专项债资金作项目资本金：
一是产业园区类项目。产业类基础设施是国家与金融都重点支持的领域，且其中的人才公寓、标准化厂房、孵化器、水电气热项目都具有较为稳定的现金流收入；既容易列入重大项目范畴，又具备较好的市场化融资条件。
二是县城新型城镇化项目。新型城镇化领域属于国家支持的重点领域，且国家发改委在去年下发了《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》，对于县城产业平台公共配套设施、县城新型基础设施以及县城其他基础设施提供专项信贷支持。
因此，县级政府可以同时利用两项政策，既解决政府资本金不足的问题，又解决县城项目不容易获得市场化融资支持的困难。
三是重大交通领域及其配套项目。在“十四五”期间，新一轮交通投资将作为打通国内经济循环的重点措施，也是政策与金融重点支持的方向。
并且，在大型铁路、公路项目开发时，不仅项目本身投资重大，其配套交通枢纽、站前广场、沿线开发都需要大量资金，也能够带来不错的收益。因此，这一领域将是专项债资金体现投资效果的重点方向。
在申请专项债券资金作资本金时，既要考虑政策的导向，也要平衡金融机构的意见，在两者共同认可的前提下，才能实现债券资金作资本金、撬动社会投资的重要目标。
债务性资金作资本金，如何防风险？
从整体上而言，专项债资金作资本金是件好事，且按照目前的杠杆率，至多能撬动高达3.5万亿的基础设施投资，对宏观经济有重大作用。
但是，财政部与市场都高度关注、谨慎评估专项债券作资本金的项目，在扩大投资的同时谨防债务性资金作资本金可能带来的风险：
一是省级财政部门会聚焦“重大项目”，确保专项债作资本金的项目能够及时开工，抓好工作进度，避免出现资金闲置或投资决策存在缺陷、导致出现项目风险的情况；
二是在金融机构与财政部门的双重审核下，对项目可靠性、经营性现金流的审核会大幅加强。在金融机构风险自担的情况下，前期工作不充足的，项目论证不充分的，市场研判分析不足的项目很难获得市场化融资，自然也无法获得专项债券资金。
三是专项债资金作资本金的项目将进行重点管理。财政部在2020年末就提出要对专项债项目进行穿透式、跟踪式的监管，作为风险管理的重点，债券资金作资本金的项目必然成为监管照顾的重点对象，从各种维度上需要进行更细致的管理。
因此，综合各种情况来看，在今年资金面偏紧的情况下，地方政府有动力进一步发挥专项债券作为资本金的效用，部分重点项目有望获得更多的政策性资金、金融工具的支持。
但同时受限于防风险与监督管理，今年专项债资金作资本金的规模比去年将有明显的提升，但也无法完全用满用足，依然只有部分项目才能享受新政红利。
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